ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 2, с. 35-44
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ1
© 2015 г. Марина Афанасьевна Лапина2
Аннотация: в статье обосновывается необходимость изучения в праве теоретических вопросов, связанных с выявлением и анализом рисков в публичном управлении и механизмами их минимизации. Уделено внимание выявлению правовых рисков в системе управления, предложен алгоритм управления риском в публичном праве. Автор на основе анализа нормативных правовых актов и других официальных документов приходит к выводу о необходимости принятия единого нормативного акта, регулирующего научно обоснованное управление правовыми рисками в системе публичного управления.
Annotation: the article states the necessity of studying of theoretical law issues related to the identification and analysis of risks in the public administration and mechanisms of minimization. Pays attention to the identification of legal risks in the management system and the algorithm of risk management in public law. Author based on the analysis of regulations and other official documents concludes on the need of enacting a single normative act regulating science-based management of legal risk in the system ofpublic administration.
Ключевые слова: риск, теория рисков, управление риском, правовые риски, менеджмент, государственное управление, оценка риска, минимизация риска, управленческий процесс.
Key words: risk, the theory of risk, management risk, legal risks, management, governance, risk assessment, risk minimization, management process.
В науке публичного права институт рисков, управления рисками практически не развит, хотя в ряде законов и подзаконных нормативных правовых актов содержатся нормы, регулирующие анализ, оценку, прогнозирование и минимизацию рисков в системе управления. Цель статьи -привлечь внимание научной общественности к проблемам формирования института рисков в публичном праве, осуществить сравнительно-правовой анализ рисков в публичном управлении и сформулировать ряд предложений.
Исследованием проблем рисков в публичном праве кафедра "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве РФ начала заниматься совсем недавно, и, соответственно, полученные научные результаты но сят в большей мере по становочный характер3. В марте 2014 г. был проведен "круглый стол" "Правовые риски в системе публичного управ-
1 Статья подготовлена с использованием СПС "Кон-сультантПлюс".
2 Заведующая кафедрой "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор (E-mail: lapinamarina@inbox.ru).
3 См.: ЛапинаМ.А., Карпухин Д.В. Правовые риски в публичном управлении: приглашение к дискуссии // Актуальные вопросы публичного права. 2014. № 2; Их же. Проблемы разграничения гражданско-правовых и публично-правовых рисков в юриспруденции // Там же. 2014. № 3.
ления", по результатам которого издана коллективная монография4. В апреле 2014 г. кафедра совместно с НИУ ВШЭ провела "круглый стол" "Риски в публичном и частном праве"5.
Институт риска, по справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, следует относить к общей теории права, который находит своё воплощение в отдельных отраслях российского законодательства. Право легализует и минимизирует риски, устанавливает компенсаторные механизмы, фиксирует средства их предупреждения, определяет и регламентирует меры юридической ответствен-ности6. Данная точка зрения высказана Ю.А. Тихомировым и в более ранних работах7.
4 См.: Правовые риски в системе публичного управления / Под науч. ред. В.И. Авдийского и М.А. Лапиной. М., 2014 // Шр: // www.fa.ru/chair/pravoia/research/publications/ Documents/Правовые%20риски%20в%20системе%20пуб-личного%20управления.pdf
5 Риски в публичном и частном праве. По материалам "круглого стола", проводившегося в НИУ ВШЭ 29 апреля 2014 г. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 110-119 // Ыйр: // vgmu.hse.ru/2014--2Z125477227.html
6 См., например: Тихомиров Ю.А. Правовые риски // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 2; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. М., 2012; Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал росс. права. 2014. № 3. С. 5-16.
7 См.: Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.
Соотношение рисков и правовых рисков, их взаимосвязь с опасностями (угрозами) и обеспечением безопасности позволяют выявить ряд интересных моментов, являющихся темой научных изысканий. В частности, в диссертации Р.А. Крючкова высказана идея о прогнозной функции риска, позволяющей смоделировать ещё не возникшую ситуацию, принять решение в условиях неопределенности. При этом автор соотносит понятие риска с опасностью, как целое и часть: "Опасность (угроза) является фактором риска, составляет элемент объективной стороны
..о
риска о.
В предыдущих теоретических исследованиях сущности риска, его соотношения с правовым риском, разграничения понятий "публично-правовой риск" и "гражданско-правовой риск" нами был сформулирован ряд понятий. Так, понятие "публично-правовой риск" раскрыто как потенциальная опасность неблагоприятного развития общественно значимых, публично-правовых отношений вследствие принятия, реализации и толкования правовых предписаний, а административно-правовой риск - как разновидность публично-правового риска, связанного с нормот-ворческой, правоприменительной и интерпретационной деятельностью органов исполнительной власти, которая может повлечь негативные явления для установленного порядка управления в различных сферах государственного управления.
Риски, связанные с нормотворческой деятельностью органов публичного управления, могут быть обусловлены возможными субъективными юридическими ошибками при разработке нормативных правовых актов, пробелами в системе правовых норм и актов, юридическими коллизиями, возникающими вследствие противоречий норм законов и подзаконных правовых актов; между нормативными правовыми актами, издаваемыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; между нормативными правовыми актами, издаваемыми органами государственной власти по предметам совместного ведения. Кроме того, такие правовые риски могут быть обусловлены объективными причинами, связанными с вызовами и угрозами, противоречиями в различных сферах публичного управления.
Риски, связанные с правоприменительной деятельностью органов публичного управления,
8 Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 17, 18.
сопряжены с причинением негативных последствий для установленного порядка управления в определённой сфере общественных отношений. Среди причин, обусловливающих возникновение рисков правоприменительного характера, следует отметить возможность компетентного лица уполномоченного органа публичного управления принимать решение в рамках "административного усмотрения", т.е. возможность выбирать определённую, оптимальную модель управленческого решения в рамках альтернативной диспозиции, сформулированной в правовом предписании. Выбор оптимальной модели управленческого решения сопряжён с субъективными издержками и не исключает негативных последствий.
Интерпретационные риски означают возможность подмены официальных актов толкования правовыми нормами. К интерпретационным рискам, возникающим в административно-правовых отношениях, следует отнести также толкование компетенции государственных органов исполнительной власти судебными инстанциями.
Кроме того, было предложено разграничение публично-правовых и гражданско-правовых рисков по сферам общественных отношений, в которых они проявляются, субъектному составу участников, характеру последствий. В анализируемой коллективной монографии мы пришли к выводу, что риски в публичном управлении воздействуют на всё общество в целом и оказывают существенное потенциальное воздействие на всю систему публичного управления. Были затронуты общетеоретические проблемы рисков, связанные с таможенной деятельностью, общественной безопасностью, в информационной сфере, с транспортной безопасностью, присоединением к ВТО, в образовании и науке и др. Более глубокому научному анализу подверглись проблемы экологических и эколого-правовых рисков. Институт оценки экологических рисков помогает выявить потенциально возможные экологические риски, устранить или минимизировать их. В данном контексте экологические риски являются составной частью экологической безопасности. А такой вид деятельности, как оценка эколого-правовых рисков при проведении правовой экспертизы проектов законов и подзаконных нормативных актов на их совместимость с требованиями экологического права и принципами устойчивого развития позволит их выявлять и прогнозировать на самом раннем этапе - этапе правотворческой деятельности в системе публичного управления.
Через призму оценки правовых рисков возможно затронуть и проблемы обеспечения иных видов безопасности в Российской Федерации.
Следует учитывать, что правовые риски имеют дуалистический характер. С одной стороны, риски несут в себе неблагоприятные последствия, а с другой - предвидение негативных факторов позволяет спрогнозировать пути преодоления рисковых ситуаций и минимизировать их вредные последствия.
Перспективы дальнейших научных разработок теории рисков в фокусе правового регулирования должны учитывать и тот факт, что риски несут не только вероятность наступления неблагоприятных событий, но и, наоборот, возможность получения положительного результата (результат со знаком "+"). Выбирая рисковое управленческое решение и облекая его в правовую форму, можно достичь искомой цели с наилучшим результатом (под девизом: "Риск - благородное дело"). Таким образом, факторы риска в системе публичного управления, включая правовой риск, можно оценивать не только как препятствия для достижения поставленной цели, но и как дополнительные возможности для выбора оптимального направления, позволяющего идти к намеченной цели с наименьшими затратами.
При с
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.