ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2010, № 5, с. 22-28
ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
ТРАДИЦИОННОЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ
© 2010 г. А.А. Транин1
Ушедшее Международное десятилетие коренных народов мира (2004 г.) ознаменовалось в России существенным сдвигом в решении проблем коренных малочисленных народов. Одним из важных факторов внимания к этим проблемам является широкомасштабное промышленное освоение территорий проживания.
Численность малочисленных народов, обитающих в крайне неблагоприятных в климатическом отношении районах России, лишь немногим превышает 240 тыс. человек. Тем не менее, несмотря на то что коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока составляют незначительную долю населения Российской Федерации, обеспечение их политической и правовой защищенности, улучшение социально-экономического положения рассматриваются в качестве одного из приоритетов государственной национальной политики.
Одна из сфер законодательной деятельности Комитета по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации Федерального Собрания РФ - это совершенствование правового регулирования положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Создание после принятия Конституции 1993 г. в верхней палате парламента комитета, в компетенцию которого наряду с другими не менее важными для Российского Севера вопросами входит законодательное обеспечение прав проживающих там национальных меньшинств, безусловно, должно рассматриваться как свидетельство того, что в Российской Федерации на проблемы коренных малочисленных народов обращается самое пристальное внимание.
Ратификация Россией в 1998 г. рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, разработанной Советом Европы, способствовала развитию законодательства в этой сфере и явилась значительным шагом в обеспечении прав ко-
1 Старший научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
ренных малочисленных народов международно-правовыми гарантиями.
И, хотя в настоящее время коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока помимо федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ адресован также ряд отдельных норм отраслевых правовых актов и законодательных актов регионов, остается еще много нормативных недоработок. До сих пор отсутствуют действенные механизмы для реализации ряда важных правовых актов. Так, по сей день не отрегулированы окончательно вопросы по земельным отношениям и находящимся на территории традиционного природопользования природным ресурсам, продолжаются дискуссии по самоопределению коренных малочисленных народов.
Имеется также нестыковка отечественных правовых актов с международными документами. Например, применяемое за рубежом понятие "коренные народы" является более широким, чем используемое в отечественном законодательстве "коренные малочисленные народы". Много споров, в том числе и на парламентских слушаниях в Совете Федерации, проведенных в начале 2007 г. на тему "Российский и международный аспекты правового регулирования положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ"2, вызывают принятие Декларации ООН о правах коренных народов, проект которой обсуждается уже более 20 лет, а также ратификация Конвенции МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни".
Эти и другие вопросы были предметом слушаний, итоги которых нашли отражение в рекомендациях парламентских слушаний. В частности, особо было отмечено затягивание решения вопроса о территориях традиционного природопользования, бессрочного и безвозмездного пользования землей на этих территориях. Несмотря на наличие соответствующего закона, в стране еще
2 См.: Парламентская газ. 2007. 1 марта.
не образовано ни одной территории традиционного природопользования.
Исходя из темы нашего небольшого исследования, попытаемся разобраться в том, какие же права предоставлены законодателем коренным малочисленным народам и что происходит на практике.
Наиболее полно перечень прав коренных малочисленных народов дан в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"3.
Напомним лишь некоторые из них. Статья 8 (п. 1 и 2) указанного Закона гласит, что малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право: безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; участвовать в этнологических и экологических экспертизах при разработке федеральных и региональных программ освое-
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208 (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г.); 2004. № 35. Ст. 3607.
ния природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления на возмещение убытков, причиненных в результате ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами и др. В ст. 12 и 14 отмечен целый ряд других прав малочисленных народов, в частности на создание общин и иных объединений этих народов, на судебную защиту с учетом традиций и обычаев этих народов.
Наиболее важное и существенное право коренных малочисленных народов - право на создание территорий традиционного природопользования - закреплено в гл. 2 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федера-ции"4, где четко зафиксировано, что инициатива создания территорий традиционного природопользования (далее - ТТП) федерального, регионального и местного значения исходит от лиц и общин коренных малочисленных народов на основании их обращения в соответствующие органы исполнительной власти (Правительство РФ, региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (ст. 6-8).
Право пользования лесными и водными ресурсами в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов зафиксировано в Лесном кодексе (ст. 30-31) и Водном кодексе (ст. 54).
Анализ действующего федерального законодательства, в частности вышеназванного Закона о ТТП, дает первый повод к критике. Практически большинство статей носит декларативный и отсылочный характер, а порой и противоречит действующему законодательству. Так, например, согласно ст. 11 земельные участки и другие обособленные природные ресурсы, находящиеся в пределах границ ТТП, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам и их общинам, в безвозмездное пользование. А в п. 5 ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"5 предусмот-
4 См.: Собрание законодательства РФ. № 20. Ст. 1972.
5 См.: Собрание законодательства РФ. № 30. Ст. 3018.
рено, что земельные участки могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса РФ. В п. 6 ст. 10 даже устанавливается срок аренды - не менее чем пять лет. Это противоречит п. 1 ст. 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"6, где подчеркивается, что коренные малочисленные народы имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. Но после отмены соответствующих норм о безвозмездном пользовании землями в Земельном кодексе, Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в Лесном кодексе Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования..." теряет свой корень и превращается в дополнение к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях"7.
Говоря в целом о законодательстве в рассматриваемой области, можно констатировать, что пока остается еще много "белых пятен": правовой режим пользования землей и иными природными ресурсами, осуществляемый коренными малочисленными народами, определен лишь в общих чертах, нет четких правовых регламентов существования ТТП, не разработаны процедуры по решению вопросов и разрешению конфликтов, возникающих в связи с пользованием природными ресурсами, и само право на природопользование не дифференцируется в зависимости от категорий корен
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.