УДК 327
Автор посвящает эту статью памяти Эдуарда Александровича Иваняна
«ТРИДЦАТИЛЕТНЯЯ ВОЙНА»: США И КОНВЕНЦИЯ ООН ПО МОРСКОМУ ПРАВУ
© 2013 г. О.В. Теребов
Институт США и Канады РАН, Москва
В статье рассматривается позиция США в отношении Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., начиная с отказа администрации Рейгана подписать её и кончая самой последней (2012 г.) попыткой получить согласие Сената на её ратификацию. По мнению автора, несмотря на официально заявляемую руководством США поддержку Конвенции, оно фактически окончательно не осознало необходимость Конвенции для США.
Ключевые слова: Конвенция ООН по морскому праву, Мировой океан, Арктика, ратификация, Комитет по международным отношениям Сената, Республиканская партия.
Тридцать с небольшим лет назад произошло событие, ставшее важной вехой в становлении единого человеческого сообщества: 10 декабря 1982 г. была подписана Конвенция ООН по морскому праву (КООНМП). Её подписало абсолютное большинство государств мира, в том числе СССР (ратифицировала Конвенцию уже Российская Федерация в 1997 г.), она вступила в силу 16 ноября 1994 г. и сейчас её участниками являются 164 государства (из 193 государств - членов ООН) и Европейский Союз [2].
Конвенция, несмотря на свой универсальный и всеобъемлющий характер, не решила и не может решить всех проблем связанных с Мировым океаном, прежде всего проблему его загрязнения и истощения его ресурсов. Конвенция не спасает от чрезмерных претензий, споров и конфликтов вокруг тех или иных акваторий Мирового океана, примером чего служит нарастающий многосторонний конфликт вокруг Южно-Китайского моря, которое КНР упорно стремится сделать своим mare nostrum. Политические и юридические дискуссии вокруг Конвенции продолжаются и потому, что на её основании готовятся и подаются заявки государств на закрепление границ их континентального шельфа. В частности, это особенно актуально для России, заявляющей права на значительные площади континентального шельфа в Арктике.
При всём том, Конвенция является работающим международно-правовым актом, формирующим общий для человечества режим пользования Мировым
* ТЕРЕБОВ Олег Владимирович - старший научный сотрудник ИСКРАН. E-mail: ovterebov@rambler.ru
океаном. Эффективность этого режима, неуклонность его соблюдения во многом зависят от участия в Конвенции как можно большего числа государств, особенно тех, которые в силу географического положения, экономического и военного потенциала способны играть активную роль в распоряжении Мировым океаном. Единственной такой морской державой, до сего времени не являющейся участником Конвенции, остаются Соединённые Штаты Америки.
Правомерно ли сравнить их позицию с «тридцатилетней войной»? У историка могут быть и другие ассоциации, например, с «холодной войной» или «странной войной», которую в 1939-1940 гг. Великобритания и Франция вели против нацистской Германии (там её прозвали «сидячей войной»). Эти параллели также уместны, но стоит ли вообще говорить о войне? Ведь в США сделано немало серьёзных шагов по пути к ратификации КООНМП, официально она пользуется поддержкой большинства политического и военного руководства страны. Настоящая статья является попыткой ответить на вопросы, почему же тогда США остаются за бортом Конвенции и какие последствия для других стран может иметь это неучастие.
США всегда были и в обозримом будущем останутся ведущей морской державой мира, имеющей самый мощный военно-морской флот. Они жизненно заинтересованы в морском транспорте, обеспечивающем почти весь их внешнеторговый грузооборот, и в освоении нефтегазовых и минеральных ресурсов океана. Океанская политика США не сводится к участию или неучастию в КООНМП, в любом случае они продолжат курс на поддержание господства на море и свободы мореплавания. Но при этом они могут руководствоваться либо обязывающими международными нормами (участие в КООНМП); теми же нормами, но соблюдаемыми в избирательном порядке (примерно так происходит сейчас); либо собственным пониманием свободы действий в Мировом океане, прикрытым ссылками на обычное морское право (к чему призывают противники ратификации).
Бойкот и попытки компромисса (1982—1994 гг.)
США были одним из инициаторов кодификации морского права и участником четырёх конвенций ООН по морскому праву, подписанных 29 апреля 1958 г., и играли в разработке Конвенции активную роль. Когда переговоры приняли нежелательный для США оборот, расценённый как победа «третьего мира» над промышленно развитыми странами, критика Конвенции в США усилилась, она стала аргументом в политической борьбе. В платформе Республиканской партии на выборах 1980 г. заявлялось, что Конвенция недостаточно учитывает «долгосрочные требования безопасности США» и затрудняет им изучение «громадных минеральных ресурсов» моря, тогда как интересам государств, «неспособных осуществлять добычу на морском дне, было уделено слишком много усилий». Этот пункт отражал главный довод противников Конвенции, а именно, неприятие её норм, регулирующих добычу минеральных полезных ископаемых на морском дне.
Администрация Рейгана (1981-1989 гг.) сразу же объявила Конвенции войну. Президент приостановил участие США в переговорах, приказав представить межведомственное заключение относительно приемлемости Конвенции для США. Его составители признали полезными для США большинство ста-
60
тей проекта КООНМП, но отвергли положения об эксплуатации ресурсов морского дна. 29 января 1982 г. президент заявил, что США готовы продолжать переговоры, но выдвинул шесть предварительных условий относительно ресурсов морского дна [23]. В сущности, это был отказ поддержать Конвенцию, поскольку ни возможности, ни времени для обсуждения каких-либо условий просто не оставалось. 30 апреля 1982 г. Конвенция была принята Генеральной Ассамблеей ООН подавляющим большинством голосов.
Однако 9 июля Р. Рейган формально объявил, что США Конвенцию не подпишут, а в переговорах продолжат участвовать лишь на техническом уровне. В заявлении назывались следующие причины отказа: проект содержит «положения, которые фактически затормозят использование в будущем минеральных ресурсов морского дна»; «процесс принятия решений, который не предоставит Соединённым Штатам или другим [странам] роли, полностью учитывающей и защищающей их интересы»; возможность принятия поправок без согласия США; требования об обязательной передаче технологий, находящихся в частной собственности; возможность получения выгод от Конвенции национально-освободительными движениями; отсутствие гарантий доступа «будущих квалифицированных разработчиков» к эксплуатации глубоководных полезных ископаемых [24; 6].
В самом деле, тогда бытовали преувеличенные надежды на богатства морского дна и возможность их извлечения. Однако практического значения эта часть Конвенции не имела, и в заявлении от 9 июля прямо указывалось, что никакая разработка на тот момент невозможна и речь идёт только о будущем. Зато эти нормы давали возможность назвать Конвенцию планом «национализации» Мирового океана и его ресурсов, что должно было найти отклик у рейгановского электората. Президент и его советники просто нашли самый выгодный и простой предлог для отказа от Конвенции. В своём дневнике Р. Рейган 29 июня 1982 г. отметил: «решил, что не подпишу "Морское право" даже без положений о добыче ископаемых морского дна» [8, р. 91]. Представитель президента Д. Рамсфелд был в октябре 1982 г. командирован в Европу с поручением мобилизовать противников Конвенции, но сорвать её подписание было невозможно.
США избрали линию бойкота Конвенции, не подписав её ни на конференции 1982 г. (в числе 24 государств), ни в следующее двухлетие, когда она была открыта для подписания. Механизмы, создаваемые Конвенцией, США игнорировали. 3 декабря 1982 г. ГА ООН приняла резолюцию 37/66 о финансировании Подготовительной комиссии для Международного органа по морскому дну и Международного трибунала по морскому праву «из регулярного бюджета» ООН. В ответ Р. Рейган объявил, что США урежут взнос в бюджет ООН на сумму, пропорциональную их доле в финансировании комиссии, поскольку комиссия не является органом ООН, ей не подчиняется и членство в ООН не обязывает ни одну страну финансировать комиссию. Эти средства, указывалось в заявлении, предназначены для финансирования тех самых задач КООНМП, которые неприемлемы для США, а комиссия даже не имеет права «изменять вредоносные положения и прецеденты» [26].
Бойкот, однако, носил своеобразный характер, поскольку администрация извлекла из Конвенции многие выгоды и преимущества. Эта политика была
сформулирована 10 марта 1983 г. в президентском «Заявлении об океанской политике Соединённых Штатов». В нём говорилось, что Конвенция, несмотря на все недостатки, содержит «положения, касающиеся традиционного использования океанов, которые в целом соответствуют существующему морскому праву и практике и справедливо уравновешивают интересы всех государств». В заявлении провозглашались три принципа политики Соединённых Штатов в отношении Мирового океана:
1. США будут соблюдать баланс интересов в отношении свободы мореплавания и пролёта и «признавать права других государств в их прибрежных водах, как они предусмотрены в Конвенции, до тех пор, пока такие прибрежные государства признают права и свободы» США.
2. США будут осуществлять и отстаивать свою свободу мореплавания и пролёта во всём мире таким образом, который «совместим с балансом интересов, предусмотренным в Конвенции», они не смирятся с односторонними действиями других государств, направленными на «ограничение прав и свобод международного сообщества в части мореплавания и пролёта».
3. США вводят исключительную экономическую зону (ИЭЗ) в 200 морских миль от берега, в которой будут соблюдать все права и свободы других государств, не связанные с использованием природных ресурсов и не будут препятствовать проведению другими государствами научных исследований в своей ИЭЗ, но и не будут возражать против «разумного осуществления» другими государствами контроля над такими исследованиями в пределах 200 морских миль от их бе
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.