Шуч-аем. за^цЗежный оиы&.
УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В США
В современных российских экономических и политических реформах одно из важнейших мест отводится преобразованиям в бюджетной сфере. И, без сомнения, это дело исключительно важное. «Однако этот процесс, который охватывает все наиболее важные области государственного вмешательства в экономику и в социальную сферу, имеет далеко идущие экономические, политические и социальные последствия и потому требует тщательно продуманной стратегии и логики, обоснованности всех предпринимаемых шагов»1.
Это определяет актуальность исследования бюджетного процесса в странах с устойчивым экономическим и политическим положением. Их опыт в организации бюджетного устройства, финансовом планировании, функционировании бюджетного процесса, вертикальном и горизонтальном выравнивании может послужить ориентиром в проведении бюджетной реформы в России.
Например, можно обратиться к практике бюджетной деятельности в США. Опыт данного государства в проведении устойчивой и результативной бюджетной политики имеет давнюю историю и представляет, на наш взгляд, значительный интерес для изучения, начать которое целесообразно с выяснения круга субъектов бюджетного процесса. Этому и посвящается данная статья, т.е. правовому регулированию бюджетного процесса, связанного с подготовкой и исполнением федерального бюджета США.
Под бюджетным процессом мы будем понимать регламентированную нормами права деятельность органов государственной власти и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также контролю за его исполнением2.
Субъектами бюджетного процесса в США являются органы государственной власти, каждый из которых имеет собственную законодательно определенную компетенцию в области бюджета. К их числу относятся: Административно-бюджетное управление при Президенте США, Министерство финансов США, Совет по экономическим проблемам, Совет национальной безопасности, Экономический совет при Президенте США. Перечисленные органы представляют исполнительную ветвь власти. Законодательная власть представлена главным законодательным органом США — Конгрессом, в структуре которого следует выделить Бюджетное управление Конгресса, а также Главное контрольно-финансовое управление.
Рассмотрим компетенцию перечисленных органов власти на каждой стадии бюджетного процесса. В американском бюджетном процессе традиционно выделяют три стадии3:
1. Составление проекта бюджета органами исполнительной власти.
2. Рассмотрение и принятие его Конгрессом.
3. Исполнение бюджета.
Стадия составления проекта бюджета, в первую очередь, связана с деятельностью Административно-бюджетного управления (далее — АБУ). Возникновение и развитие этого ведомства прямо связано с уси-
лением роли президентского аппарата в целом и с ростом значения бюджетного регулирования. Главная задача АБУ — разработка ежегодных проектов федерального бюджета, а также контроль за исполнением бюджета.
Подготовка к составлению очередного проекта бюджета в аппарате АБУ начинается примерно за год до публикации Бюджетного послания Президента США и за полтора года до начала соответствующего финансового года. На начальном этапе АБУ, действуя в постоянном контакте с руководителями всех правительственных министерств и ведомств, формирует основные направления будущего бюджета. Работа проходит под контролем Президента США4.
Существенную роль в разработке проекта бюджета выполняет Совет по экономическим проблемам, на котором обсуждаются острые экономические проблемы, а также корректируется действие правительственных органов. Постоянным членом Совета является директор АБУ. Ведущие направления общеэкономической и бюджетной политики обсуждаются на заседаниях Совета национальной безопасности (далее — СНБ).
В формулировании основных практических принципов и направлений экономической и бюджетной политики главную роль играет Экономический совет при Президенте США (далее — ЭС)5. Одновременно АБУ, ЭС и Министерство финансов США разрабатывают и впоследствии передают Президенту США совместный прогноз развития экономики страны, что позволяет установить общие принципы бюджетной и финансовой политики на соответствующий финан-
Закон и право 04 • 2007
Шуч-аем. за^цЗежный оиы&.
совый год. Президентские установки вместе с общими указаниями АБУ и планируемым «потолком» расходов передаются во все исполнительные ведомства в качестве основного руководства при подготовке их бюджетных заявок (как на год, так и на последующие четыре года).
Органы президентского аппарата разрабатывают стратегические установки, определяют основные направления бюджетной и налоговой политики.
Министерство финансов играет ведущую роль в разработке и внедрении бюджетно-налоговой политики. Главная задача Министерства — разработка и организация конкретных мероприятий, направленных на мобилизацию средств из государственного бюджета. Министерство контролирует исполнение федерального бюджета, ведает государственными золотовалютными резервами и выпуском денежных знаков, постоянно участвует в выработке рекомендаций, разработке бюджетно-налоговой, а также внутренней и внешней экономической политики6.
Деятельность Конгресса в области бюджетного процесса направлена на рассмотрение, обсуждение бюджета и главное — на принятие бюджетной резолюции, что является предпосылкой утверждения бюджета Президентом США.
«Под современным бюджетным процессом в рамках законодательной ветви власти США понимается совокупность действий верхней и нижней палат Конгресса США и их органов по ежегодному рассмотрению и утверждению основных структурных параметров расходной и доходной частей федерального бюджета, а также показателей бюджетного дефицита (или профицита) и государственного долга (долга федерального правительства), обусловленных как конституционной способностью государства по сбору финансовых средств и их расходованию, так и потребностями социально-экономического развития США (достижение экономической стабильности и экономического роста), включая удовлетворение системы законодательно определенных национальных приоритетов»7.
Конгресс США рассматривает предложения «президентского» бюджета и утверждает, изменяет или отклоняет их. Он может изменить уровень финансирования, исключить одни программы или добавить другие, не предлагаемые Президентом. Конгрессом могут быть внесены коррективы в состав источников доходов бюджета: добавлены или исключены отдельные налоговые или иные поступления, либо другие изменения, влияющие на общую сумму доходов. Следует отметить, что к полномочиям Конгресса не относится утверждение бюджета. Конгресс в ходе рас-
смотрения и обсуждения уровня доходов и расходов бюджета, размера его дефицита или профицита, пределов задолженности принимает резолюцию о бюджете.
Данная резолюция обеспечивает основу, в пределах которой комитеты Конгресса подготавливают финансовые законопроекты и другие законодательные акты, касающиеся расходов и доходов8.
Важное место в бюджетном процессе занимает Бюджетное управление при конгрессе (далее — БУК), которое снабжает Конгресс, и в первую очередь бюджетные комитеты, фактическими данными и аналитической информацией по финансово-экономическим вопросам, возможным вариантам по бюджету, а также дает возможность анализировать исполнение финансовых программ и т.д.9.
Еще один орган законодательной власти, о котором следует упомянуть, — Главное контрольно-финансовое управление США (далее — ГКФУ) — важнейший аналитический контрольный орган законодательной власти.
Деятельность ГКФУ сводится в основном к исследованию таких вопросов, как соответствие правительственных расходов их назначению, контроль за реализацией министерствами и ведомствами выделенных средств. ГКФУ анализирует бюджетные запросы администрации, программы общих расходов и доходов и их влияние на экономику и социально-политическую обстановку в стране. Профессиональные аналитики, специалисты по вопросам промышленности отдела политики и специальных исследований ГКФУ проводят исследования как в области военной, так и гражданской части бюджета. ГКФУ проводит анализ дорогостоящих правительственных программ10.
Что касается стадии утверждения бюджета, то ее механизм в бюджетном процессе США весьма своеобразен.
Так, принятие бюджетной резолюции еще не означает окончательного утверждения бюджета. После того как направленный исполнительным аппаратом законопроект по бюджету на очередной финансовый год рассмотрят, обсудят и согласуют обе палаты Конгресса, он направляется Конгрессом Президенту США на согласование или для наложения вето. Президент может либо одобрить, либо наложить вето на весь законопроект, но не на его отдельные части.
В 1996 г. Конгресс США принял Закон «О постатейном вето», гарантирующий Президенту США ограниченные полномочия отменять новые расходы или ограниченные налоговые льготы, когда он подписывает законы, принятые Конгрессом. Однако в 1998 г.
Ызучаем за^цЗежный оиы&.
Верховный Суд США объявил эти полномочия неконституционными 11.
Таким образом, окончательное утверждение бюджета является результатом тесного взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.
По поводу исполнения бюджета можно сказать следующее. В соответствии с законом правительственные агентства (агентство — государственный орган-министерство, организация, другое учреждение Правительства США)12 не должны тратить больше тех объемов ассигнований, которые Конгресс США выделил им для деятельности; при этом выделенные средства можно использовать только для целей, указанных в законе. Закон «Об отсутствии дефицита» запрещает Правительству США осуществлять расходы или выполнять иные обязательства раньше, чем будут выделены ассигнования, кроме случаев, когда соответствующие полномочия предоставлены ему специальным законом13.
Ведущая роль в исполнении бюджета принадлежит Министерству финансов (казначейству). Его главная задача — сбор средств для федерального бюджета. Для финансирования правительственных расходов казначейство размещает займы, представляющие
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.