Учредительное заседание Совета по архивному делу
Оно состоялось 2 декабря 2004 г. в конференц-зале Российского государственного архива социально-политической истории при участии свыше 170 человек, среди которых были заместитель министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации Д.М. Амунц, руководитель Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия Б.А. Боярсков и его заместитель А.В. Вилков, руководители и специалисты Росархива и федеральных архивных учреждений, органов управления архивным делом, архивов субъектов федерации и организаций, Российского государственного гуманитарного университета и Историко-архивного института, Российской академии наук, Российского общества историков-архивистов, средств массовой информации и др. С докладами выступили руководители Росархива*.
Российские архивы в условиях административной реформы
В.П. Козлов, руководитель Росархива, член-корреспондент РАН
Свое выступление я хотел бы начать с поздравления по случаю вступления в силу Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Этот долгожданный закон, надеюсь, поможет нам в решении если не всех, то очень многих проблем.
Впервые за много лет мы дважды собираемся вместе в течение года. В феврале на расширенном заседании коллегии Росархива обсуждали привычный круг профессиональных проблем. Но уже в наш профессиональный праздник - День архивов, после выхода Указа Президента страны, объявившего начало административной реформы, должны были задуматься над тем, как она затронет архивное дело, что нужно сделать без потерь для него в духе принципов и конкретных решений, обозначенных в указе.
Сегодня, спустя почти девять месяцев после обнародования Указа об административной реформе, на нашей встрече, носящей необычный формат хотя бы потому, что она пока не является институциональной, мы должны, пусть в самых общих чертах, представить и понять воздействие реформы на архивное дело страны, наметить ориентиры дальнейших действий по сохранению стабильности и дальнейшему реформированию вверенной нам государственной ответственности в сфере архивного дела.
Если посмотреть на архивный аспект административной реформы, то его можно охарактеризовать несколькими чертами.
Во-первых, это радикальное изменение принципов и характера регулирования и управления архивным делом в стране на федеральном уровне, изменение, в котором пока еще в значительной степени только теоретически просматривается трудно оспариваемая логика нового подхода к государственному управлению. Ее суть заключается в разделении функций между тремя структурами: министерством, занимающимся выработкой политики в области архивного дела и ее нормотворческим обеспечением; службой, надзирающей и контролирующей выполнение этой политики и соблюдение утвержденных норм; и агентством, управляющим федеральным имуществом, оказывающим на его основе архивные услуги. Иначе говоря, функции преобразованной Федеральной архивной службы были распределены между тремя федеральными органами исполнительной власти разного уровня. Подчеркну, что эти функции именно распределены или, как иногда говорят, разграничены, а
не раздроблены. Повторюсь, что в таком разграничении есть оправданная логика, если только не принимать во внимание особенности России и ее исторического пути.
Постараюсь пояснить, что я имею в виду в последнем случае. Все, кто получил классическое историко-архивное образование, помнят, что самым тяжелым при сдаче экзаменов был предмет под названием «История государственных учреждений и общественных организаций». Знание административных преобразований является основой фондирования миллионов дел Архивного фонда страны, а значит, ядром эффективного поиска любого из этих дел в любом уголке страны. Но это же знание позволяет историку утверждать, что начавшаяся административная реформа по своим масштабам и глубине сравнима только с аналогичной реформой времен Александра I, когда коллегии были заменены министерствами, созданы Государственный совет и Совет министров. Александровская реформа в ее даже формальном воплощении растянулась на 10 лет и затем на протяжении всего Х1Х в. не раз модернизировалась. Если принять во внимание этот исторический пример, можно допустить, что и нынешняя административная реформа при всей ее радикальности растянется на несколько лет, в течение которых будет происходить болезненный, но неизбежный процесс перераспределения функций. Именно в этот переходный период неопределенностей, когда и министерство, и служба еще только становятся на ноги, а агентство находится во вполне рабочем состоянии, нам особенно важно сохранить профессиональную корпоративность по всей стране, в том числе и с помощью создаваемого общероссийского Совета по архивному делу.
Если первая фаза административной реформы в основном затронула лишь федеральный уровень, то ее вторая фаза, связанная с реструктуризацией подведомственных агентствам учреждений, организаций и предприятий - их ликвидацией, приватизацией, изменением подведомственности, - касается уже и субъектов федерации. Перед Росархивом эта фаза реформы поставила проблему передачи в ведение Росархива в соответствии с Положением о нем и логикой реформы ряда крупных архивных комплексов федерального значения, находящихся ныне в ведении других федеральных агентств. Ее разрешение или блокировка станет сигналом того, насколько последовательно проводятся и будут проводиться в жизнь провозглашенные принципы административной реформы.
Почти одновременно с административной в стране началась бюджетная реформа, которая, по всей вероятности, во всяком случае на федеральном уровне, в полной мере получит свое развитие при формировании бюджета страны на 2006 г. Она связана с изменением принципов планирования и бюджетного финансирования и переходом на так называемое программно-целевое бюджетирование. Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249, предусматривает при формировании бюджетов всех уровней постепенный переход от сметного финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Другими словами, распределение финансовых ресурсов между бюджетополучателями предлагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижения ими конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики. При этом бюджет на очередной финансовый год станет составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового плана.
Основным направлением реформирования бюджетного процесса избран переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, расширение сферы применения которого предполагается осуществить в том числе путем предоставления ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
бюджетного планирования, в нашем случае - Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (представление аналогичных докладов предполагается ввести в практику на региональном и местном уровнях), а также использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ.
Переход к новой системе бюджетирования требует перестройки планирования деятельности Росархива и архивных учреждений и, соответственно, корректировки действующей системы планово-отчетной документации (последняя редакция утверждена приказом Росархива от 03.09.1998 № 58) как по форме, так и по содержанию и срокам ее представления (установлены приказом Росархива от 11.09.2001 № 71).
До настоящего времени планом работы архивной отрасли являлись Основные направления развития архивного дела в Российской Федерации на очередной год, утверждаемые в начале года на расширенном заседании коллегии Росархива. В качестве индикаторов их выполнения выступали показатели Основных направлений развития архивного дела (26 позиций, представленных в абсолютных величинах и рассчитываемых путем суммирования данных, полученных от федеральных архивов и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации). Таким образом, Росархив мог лишь формально определять стратегическую линию развития архивной отрасли, во многом оставляя за подведомственными учреждениями право самостоятельно выбирать приоритеты. В результате отдельные работы архивов ориентировались на удовлетворение не столько потребностей общества (т. е. повышение качества предоставляемых потребителям услуг), сколько научных или материальных интересов отдельных работников (групп) либо на выполнение наименее трудоемких и затратных видов деятельности.
Планово-отчетные материалы Росархива непосредственного влияния на распределение бюджетных средств не оказывали, поскольку основным инструментом бюджетного планирования служила так называемая годовая бюджетная заявка, которая была мало связана с показателями Основных направлений развития архивного дела и, следовательно, с планами и итогами работы подведомственных Росархиву учреждений.
Нормативными документами об административной и бюджетной реформах, в том числе упомянутым постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249, предусмотрено объединение отчетов о результатах и планов федеральных органов исполнительной власти в один документ - Доклад, который должен содержать основные цели и задачи деятельности, расходные обязательства бюджета, достигнутые и планируемые на период до трех лет измеримые результаты, а также перечень ведомственных бюджетных программ. При этом важно учитывать, что перечень таких программ ежегодно пересматривается и может быть скорректирован в зависимости от достижения целей какой-либо из программ или в связи с необходимостью дополнительного включения особо значимого комплекса архивных работ.
Поскольку, по всей видимости, уже с 2006 г. основным инструментом бюджетного планирования на федеральном уровне станут ведомственные целевые программы, а такж
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.