научная статья по теме ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ Экономика и экономические науки

Текст научной статьи на тему «ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ»

= УЧЕНЫЙ СОВЕТ ИМЭМО РАН

ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

© 2011 г.

24 ноября 2010 г. состоялось заседание Ученого совета Института мировой экономики и международных отношений РАН, на котором с основным докладом "Власть и управление в Европейском союзе: организационные аспекты" выступила зав. сектором институциональных проблем международных отношений ИМЭМО, д.п.н. М.В. Стрежнева. Заседание вел директор ИМЭМО, академик РАН А.А. Дынкин.

В обсуждении доклада приняли участие сотрудники ИМЭМО: чл.-корр. РАН Н.И. Иванова, чл.-корр. РАН В.Г. Барановский, д.э.н. И.В. Костиков, д.э.н. А.В. Кузнецов и д.и.н. С.П. Перегудов, к.и.н. К.В. Воронов, к.п.н. Е.С. Громогласова, к.п.н. И.Л. Прохоренко, а также зав. кафедрой МГИМО (У) МИД РФ, советник ректора МГИМО, д.э.н. О.В. Буторина и доцент кафедры МГЮА, к.ю.н. А.С. Линников.

Предлагаем вниманию читателей сокращенное изложение основного доклада и состоявшейся дискуссии.

СТРЕЖНЕВА М.В.

Уважаемые члены Ученого совета, уважаемые коллеги и гости! Настоящий доклад посвящен рассмотрению проблем власти и управления в Европейском союзе. В данном случае власть -это способность системы обеспечивать исполнение элементами системы принятых обязательств, направленных на реализацию ее коллективных целей. ЕС как политическая система обладает такой способностью. Она проявляет себя в жесткой (правовой) форме и посредством более мягких (политических) методов. Управление же включает процессы принятия политических решений (норм, правил, стандартов), обеспечение их исполнения и соблюдения и контроль над выполнением уже принятых решений.

Лиссабонский договор 2007 г. (Договор о реформе - ДР), который вступил в силу 1 декабря 2009 г., подразумевает сохранение суверенитета государств - членов ЕС. Но вместе с тем углубление региональной интеграции, на которое участвующие государства идут добровольно, руководствуясь общей выгодой, им приходится соотносить с вытекающим из него фактическим ущербом для национального суверенитета. Исходя из вышесказанного, понятно, что особую остроту при оформлении институционально-организационных аспектов европейской интеграции сегодня обретают следующие вопросы.

1. Какие именно новые наднациональные институты и органы позволили бы ЕС в наибольшей возможной степени достичь реализации своего потенциала?

2. Какой властью государства-члены готовы эти институты наделить?

3. Каким влиянием на такие институты должны впоследствии пользоваться сами государства-члены?

В докладе нынешняя реформа системы регулирования финансовых рынков в Евросоюзе представлена в более широком контексте его политико-институционального устройства. Как представляется, это крайне актуальный, своеобразный и вместе с тем весьма типичный пример выбора институционального дизайна, позволяющий предметно судить о мотивах и реальных возможностях сил, задействованных в реорганизации власти и управления в ЕС.

ЖЕСТКОЕ И МЯГКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Благодаря верховенству права ЕС над национальным правом1, наднациональные институты располагают силой по принуждению национальных правительств к исполнению принятых

1 ДР особо подчеркивает и подтверждает верховенство права ЕС.

в Евросоюзе политических решений. Напомним, что для принятия норм ЕС существуют предусмотренные договорами законодательные процедуры (если речь идет о базовых актах) либо другие механизмы (делегированные акты и акты по имплементации). В процессе принятия базовых актов2, прежде всего директив и регламентов, участвуют три ключевых игрока - это Совет ЕС и Европейский парламент, а также Европейская комиссия. ЕК готовит законодательное предложение (она располагает монополией на законодательную инициативу), а Совет и ЕП как законодательная власть ("двухпалатная легислатура") принимают акт (с собственными поправками или в первоначальном виде) либо отклоняют его.

Исполнение (имплементацию3) базовых актов в ЕС возложили преимущественно на национальный уровень власти. Но реализация программы Единого внутреннего рынка, начиная с середины 80-х годов ХХ в., потребовала более централизованной на европейском уровне национальной имплементации. Вследствие этого в полной мере причастной к имплементации в ЕС оказалась ЕК. Она стала систематически разрабатывать правила, на основании которых национальные правительства и различные регуляторы могут точнее ориентироваться в том, как именно им следует проводить в жизнь законодательство ЕС.

Поскольку по ДР радикально возросло количество вопросов, которые в Совете решаются квалифицированным большинством (то есть могут оставаться правительства, недовольные уже принятым решением), нужда в такой централизующей функции, выполняемой ЕК, повышается. Она призвана следить, чтобы недовольные тем или иным решением государства не уклонялись бы от его выполнения. В помощь Комиссии ДР впервые ввел делегированные акты (их ЕК принимает без участия правительств). В отношении исполнительных актов она получила большую сво-

2 В год их принимается в среднем более сотни, что свидетельствует о высокой продуктивности политического процесса в ЕС.

3 В политической науке имплементация подразумевает ведение публичной (государственной) политики (public policy).

Данный термин фокусирует внимание исследователя на процедурах и механизмах реализации правовых актов, которая происходит на уровне исполнительной власти. Здесь подразумеваются более детальная проработка, администрирование и поддержание определенных правил для того, чтобы принятый закон заработал на практике. Имплемента-цией чаще всего занимаются служащие в государственных органах и в различных агентствах.

боду действий, чем прежде. Таким образом, мы можем сказать, что в ЕС имеет место несколько централизованная на наднациональном уровне национальная имплементация4. ЕК, кроме того, контролирует процесс имплементации и в случае национальных нарушений может обращаться в Суд ЕС.

Принудительной силой, которая имеется в распоряжении ЕС, Комиссия, впрочем, предпочитает не злоупотреблять. У нее как у "агента" законодательной власти в ЕС слишком мало материальных и административных ресурсов и, главное, не хватает легитимности, чтобы "командовать" национальными правительствами, она буквально вынуждена с ними тесно сотрудничать. Закономерно поэтому, что Евросоюз в последние годы обзавелся целым арсеналом механизмов и средств "мягкого" регулирования, побуждения, поощрения и мотивирования национальных правительств и регуляторов к изменению своего поведения в духе постоянно меняющихся европейских правил и требований. Координация курсов национальной политики на европейском уровне применяется в областях, более чувствительных в политическом отношении, которые правительства не передали под руководство ЕС, что порой трудно согласовать с наличием единой наднациональной валюты. Мы можем в итоге выделить пять основных методов европейского экономического управления (в порядке убывания степени их жесткости):

а) радикальный наднациональный метод (кредитно-денежная политика) - единственный, из которого политика исключена, и Европейский центральный банк (ЕЦБ - своего рода мощное агентство) отдает команды, подлежащие соблюдению национальными центральными банками (у ЕЦБ, как у Комиссии, есть возможность обратиться в Суд ЕС по поводу нарушений в сфере его ответственности);

б) "главный" для Евросоюза коммунитарный метод (собственно правовое регулирование, как оно описано выше), для которого сферой преимущественного применения является Единый внутренний рынок, включая свободное движение капиталов (сюда же относятся рынки финансовых услуг);

в) "жесткая" координация фискальной политики, которая, тем не менее, остается национальной даже у стран зоны евро (сюда относится Пакт стабильности и роста);

4 В национальных рамках до 80% наднациональных решений в ЕС исполняют субрегиональные власти.

г) "мягкая" координация экономической политики (Общие направления экономической политики - ОНЭП), где практикуется и развивается открытый метод координации (ОМК) - сюда относится Лиссабонская повестка 2000, а ныне Европа-2020;

д) разновидность "мягкой" координации в области занятости - Люксембургский процесс.

РОЛЬ ЕВРОПЕЙСКИХ АГЕНТСТВ

Одним из инструментов содействия имплемен-тации норм рыночного правового регулирования (коммунитарный метод) являются европейские агентства5. Среди них выделяется группа регулирующих агентств, призванных содействовать более гибкой национальной имплементации европейских решений в областях, где требуются особые технические или научные знания. Создание новых агентств в 2000-е годы явилось частью реформы управления, инициированной ЕК по следам кризиса "коровьевого бешенства" 1996 г. и скандальной отставки Комиссии во главе с Ж. Сантером в 1999 г.

Чтобы европейские нормы не только переносились в национальное законодательство (в случае принятия директив), но и внедрялись эффективно и единообразно, агентства решают (в том или ином сочетании) четыре типа задач:

1) от лица Комиссии или государств-членов принимают решения в конкретных случаях;

2) проводят инспекции ("инспектирование инспекторов" и собственно регулируемых секторов хозяйствования);

3) помогают повышать профессиональную подготовку национальных инспекторов;

4) осуществляют научные исследования.

Нынешняя реформа регулирования финансовых рынков в ЕС подразумевает попытку перенесения в указанную сферу опыта использования европейских регулирующих агентств. Непосредственным поводом для этого послужил недавний глобальный финансово-экономический кризис. За реформу такого рода в ЕС ратует в первую очередь Франция, призывающая взять под контроль международных финансовых спекулянтов6.

5 Речь идет об агентствах "Сообщества", на данный момент их насчитывается 23 (см.: http://europa.eu/agencies/ community_agencies/index_en.htm).

6 Членом Еврокомиссии, ответственным за внутренние рын-

ки, является француз Мишель Барнье, что усиливает соответствующую французскую позицию в ЕС.

Германия же больший упор делает на необходимость жестче контролировать правительства, действия которых привели к катастрофическим бюдже

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком