Надчные сШщеня
А.В. Карташов
ВЛИЯНИЕ ПРОФИЦИТА БЮДЖЕТА НА СОЗДАНИЕ СТАБИЛИЗАЦИОННЫХ ФОНДОВ
Необходимо отметить несколько ключевых особенностей, которые способствуют пониманию роли профицита бюджета в системе государственных финансов.
Во-первых, профицит бюджета позволяет варьировать политику государства при осуществлении выплат по внешнему долгу.
Во-вторых, он может рассматриваться как вариант накопления фондов денежных средств путем изъятия денежной массы из экономики с целью укрепления курса национальной валюты и снижения уровня инфляции.
В-третьих, его использование в виде стабилизационного фонда позволяет снизить зависимость экономики от внешних факторов (для России - это конъюнктура мировых цен на энергоносители). В таком виде профицит может быть использован как экономический стабилизатор. В кризисные периоды времени могут быть задействованы средства, накопленные ранее.
В настоящее время ситуация в российской экономике такова, что внешние факторы для поддержания экономического роста не имеют столь важного значения, как было несколько лет назад (это связано прежде всего с ростом цен на нефть). Соответственно экономическая политика России должна быть направлена в первую очередь на снижение налогового бремени и стимулирование производства. Опыт других государств показывает, что при отсутствии развитого делового сектора эффективное усиление экономики невозможно. Так, например, в США бюджет дефицитен на протяжении длительного периода времени. При этом целью экономической политики является развитие приоритетных направлений за счет средств, привлекаемых в реальный сектор, а не вло-
жений инвестиций в ценные бумаги.
Важнейшей проблемой в Российской Федерации продолжает оставаться законодательная неоформленность. Несмотря на наличие профицита и закрепление его в бюджете, в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют нормы, регулирующие его использование. Как ни странно, но Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» гл. 12 «Профицит бюджета и порядок его использования» Бюджетного кодекса была исключена1. В результате в Бюджетном кодексе присутствует лишь определение профицита. Получается, что бюджет принимается с профицитом, когда отсутствуют законодательные требования к порядку его использования. Это происходило и происходит, несмотря на то что одной из основных задач бюджетной политики является совершенствование норм бюджетного законодательства.
Если говорить о профиците бюджета как источнике погашения и обслуживания государственного долга, необходимо учитывать долгосрочные расчеты, которые до самого последнего времени отсутствовали. Об этом свидетельствует тот факт, что некоторое время назад активно обсуждался вопрос о проблеме выплат по государственному долгу в период, начиная с 2003 г. Однако данные указывают на то, что он не являлся пиковым (6,0% ВВП), в то время как в 2001 г. они составили 6,4% ВВП2.
1 См.: Росс. газ. 2000. 5 авг.
2 См.: Николаев И., Шульга И. Тернистый путь. От профицита к стабилизационному фонду. 26 дек. http://www.fbk.ru
Очевидно, профицит в том виде, в котором он существует, является искусственным образованием. Связано это с тем, что при расчете параметров бюджета правительство оперирует достаточно условными показателями. Немаловажно, что проблема неполноты бюджетного законодательства РФ заключается в том, что оно было принято и ориентируется на бюджет без профицита, что затрудняет его применение в условиях планирования превышения доходов над расходами. Показательно действующая бюджетная классификация подробно описывает источники финансирования дефицита, а о профиците в нем не упоминается.
Стабилизационные фонды
Опыт ряда стран (Норвегии, Колумбии, Нигерии, Венесуэлы и др.), экспорт которых имеет в значительной мере сырьевую составляющую, показывает, что правительства государств, подверженных влиянию мировой конъюнктуры, имеют возможность воспользоваться периодами высоких цен на сырье для накопления временных избыточных доходов для создания определенных фондов, деятельность которых направлена на поддержание устойчивости финансовой системы. Средства таких фондов могут быть использованы для поддержания реального уровня расходов бюджетной системы государства (текущие расходы), а также для погашения внешнего долга в неблагоприятные периоды или после истощения природных ресурсов.
Необходимо отметить, что к концу XX в. различного рода фонды были созданы и функционировали более чем в 10 странах или отдельных регионах госу-дарств1. Как показывает практика, такого
1 См., например: Montenegro, S. (1994) 'Macroeconomic risk management in Nigeria: Dealing with external shocks' in Macroeconomic Risk Management - Issue and Options. Report No. 11983-UNI, Western Africa Department. Washington, DC: World Bank ; Fasano, Ü. (2GGG) 'Review of the experience with oil stabilization and savings funds in selected countries', IMF Working paper, GG/112.
рода государственные фонды финансовых ресурсов, складываются за счет дополнительных по отношению к определенному законодательством уровню доходов (в том случае, если происходит увеличение цен на экспортные товары) или «избыточных» (по отношению к определенному национальным законодательством уровню) доходов бюджета, поступлений от экспорта природных ресурсов.
Эти фонды условно можно разграничить на три типа:
- резервные фонды (Сингапур, Эстония, Гонконг, ЮАР);
- фонды будущих поколений (страны ближнего Востока (Кувейт, Оман), американский штат Аляска, Кирибати);
- стабилизационные фонды (Венесуэла, Колумбия, Нигерия, Норвегия, Чили).
Создание резервных фондов связано с накоплением доходов в годы профицита бюджета и наличием дополнительных источников для государственных сбережений. Целью создания таких фондов является стабилизация государственных расходов в период экономического спада или неблагоприятной ситуации на мировых сырьевых рынках.
Два других типа фондов связаны с аккумулированием тем или иным образом части доходов от экспорта природных ископаемых (иных невосполняемых ресурсов).
Основное отличие между перечисленными фондами заключается в целях их создания.
Непосредственно стабилизационные фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах бюджетной системы и дополнительном финансировании государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых. Так, например средства, аккумулированные в фондах будущих поколений, рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных платежей населению территорий, на которых ведется добыча ископаемых (объем и порядок выплат зависят во многом и от уровня жизни
Научные сообщения
населения конкретной страны)1.
Наблюдаемый в настоящее время период высоких цен на нефть и нефтепродукты, газ, никель, алюминий способствовал созданию Стабилизационного фонда и в Российской Федерации. При этом, учитывая сильное влияние долговых обязательств на формирование консолидированного бюджета РФ, незавершенность бюджетных реформ, и был создан именно он, а не фонд будущих поколений. Несмотря на то что проблема не-восполнимости природных ресурсов и их ограниченных запасов актуальна для России (по ряду полезных ископаемых разведанные запасы могут быть исчерпаны в течение ближайших 50-100 лет), вопрос о создании фонда будущих поколений представляется делом будущего, когда роль сырьевого сектора снизится, а уровень доходов федерального бюджета будет более прогнозируемым.
Идея создания Стабилизационного фонда в России возникла достаточно недавно. Впервые речь об использовании такого источника поддержания финансовой системы зашла еще в 1996-1997 гг. Однако данный вопрос не был в должной мере проработан. Так, в постановлении Государственной Думы РФ от 2 сентября 1998 г. «О социально-экономической ситуации в стране», в частности, отмечается неэффективность использования Центральным банком РФ и Правительством РФ международных креди-тов2. Указанные средства (около 4,8 млрд. долл. США) должны были послужить основой формирования Стабилизационного фонда. Но ввиду отсутствия на тот момент четкого представления о том, каким же должен быть Фонд, они были использованы на текущие цели.
Впервые концепция формирования Стабилизационного фонда РФ была разработана Министерством финансов РФ в 2002
1 См., например: Basic Problems of improving their capacity of developing countries and economies in transition to capture the maximum economic and social benefits of their potential for mineral production. Report of Economic and Social Council, UN, 10-19 March 1998.
2 См.: Росс. газ. 1998. 2 сент.
г. Само же его создание произошло в конце 2003 г.3
Стабилизационный фонд по своим функциям призван заменить финансовый резерв федерального бюджета Российской Федерации.
Между ними существуют два ключевых отличия: по источникам формирования; по направлениям использования.
Так, если в бюджете 2002 г. в качестве финансового резерва выступают исключительно остатки средств бюджета, образовавшиеся после финансирования плановых расходов (ст. 2)4, то Стабилизационный фонд аккумулирует как неиспользованные средства бюджета (сюда же включается и прибыль от размещения средств Фонда), так и доходы от экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, поступления по налогу на добычу полезных ископаемых при цене на нефть, превышающей базовый уровень (в ст. 96.1 Бюджетного кодекса РФ он закреплен на уровне 146 долл. США за одну т)5.
Отличия между Стабилизационным фондом и финансовым резервом кроются также и по направлениям и условиям их использования. До настоящего времени, если рассматривать финансовый резерв, он служил для замещения внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета и погашения государственного внешнего долга Российской Федерации. То есть, финансовый резерв бюджета выступал как один из инструментов решения текущих задач, в какой-то мере не учитывалась долгосрочная перспектива финансовой системы, ее состояние в случае резкого ухудшения рыночной ситуации.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.