ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 3, с. 5-11
ДИСКУССИИ И ОБСУЖДЕНИЯ
ВНОВЬ К ВОПРОСУ О СЛУЖЕБНОМ ПРАВЕ © 2015 г. Сергей Евгеньевич Чаннов1
Аннотация: в статье рассматривается современное состояние служебного права и дается ответ на некоторую его критику.
Аnnotation: in the article the current state of service law is considered and response to some criticism is given.
Ключевые слова: государственная служба, муниципальная служба, служебное право, административно-правовое регулирование.
Key words: public service, community service, service law, administrative-legal regulation.
С середины 90-х годов XX в. с большей или меньшей интенсивностью в российской административно-правовой науке ставится вопрос о выделении (обособлении) на безе административного права (а также некоторых других отраслей) группы норм, образующих так называемое "служебное право". Как понятно уже из самого его названия, служебное право должно включать в себя нормы, регулирующие служебную деятельность в Российской Федерации.
Впервые мысль о необходимости разработки для служащих особого чиновного (служебного) права была высказана Ю.Н. Стариловым2. Подробную разработку эта идея автора получила в его докторской диссертации3 и в учебнике "Служебное право"4. В этих работах, по мнению их автора, "выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль права, которая имеет свое содержание, предмет и ме-тоды"5. Такой отраслью (подотраслью) является служебное право, основополагающим понятием которого должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального)
1 Заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС, доктор юридических наук, доцент (E-mail: sergeychannov@yandex.ru).
2 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы учебного курса // Гос. и право. 1995. № 1. С. 47.
3 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Дисс. ... доктора юрид. наук. Воронеж, 1996.
4 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учеб. М., 1996.
5 Там же.
служащего, поступающего на службу. Служебное право было определено Ю.Н. Стариловым как "система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере внутренней организации государственной (муниципальной) службы, установления правового статуса государственных (муниципальных) служащих, практического функционирования государственной (муниципальной) службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных (муниципальных) служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной (муниципальной) администрации"6. При этом автор специально уточнил, что в данном определении речь идет исключительно о публичном служебном праве7.
Идея о формировании служебного права была поддержана рядом других ученых8. Однако (что самое главное) она была воспринята и представителями государства, ответственными за реформу государственной службы, получив определенное закрепление в качестве базового направления развития законодательства в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Важнейшими документами, принятыми в рамках ее реализации и позволившими перевести разговор о служебном
6 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Дисс. ... доктора юрид. наук. С. 367.
7 См.: там же. С. 368.
8 См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. Учеб. для юрид. вузов. М., 2003; Служебное право (Государственная гражданская служба). Учеб. пос. / Общ. ред. И.Н. Барциц; рук. авт. колл. В.Г. Игнатов. М. - Ростов-н/Д., 2007; Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права. Учеб. М., 2007; Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права. Автореф. дисс. ... доктора юрид. наук. Ростов н/Д., 2007.
праве из теоретической во вполне практическую плоскость, стали федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятые в 2003-2004 гг. Основание для такого утверждения, как представляется, позволяют сделать положения законодательного акта (прежде всего последнего), концептуальной идеей которого стала частичная (однако достаточно объемная) замена трудоправового регулирования деятельности государственных гражданских служащих на административно-правовое (или служебно-правовое).
Казалось бы, дальнейшее развитие специального служебного законодательства - вопрос решенный, тем более что в силу прямого указания Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" должны были появиться отдельные федеральные законы о государственной правоохранительной службе Российской Федерации и о государственной военной службе Российской Федерации. Однако, как известно, этого не произошло. Напротив, дальнейшие действия федерального законодателя, на наш взгляд, однозначно свидетельствуют об отказе (по крайней мере частичном) не только от идей служебного права, но и в целом от положений Концепции 2003 г. Ярким примером этого является принятый в 2007 г. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", который - хотя формально и входящий в систему мероприятий реформирования государственной службы - должен был по первоначальной идее основываться на тех же подходах, что и Закон о службе гражданской (и что выглядело вполне естественно, учитывая очевидную близость этих видов служебной деятельности). Фактически же Закон о муниципальной службе продемонстрировал полный отход законодателя от идей служебно-правового регулирования, что, кстати, недвусмысленно было сказано уже в пояснительной записке к его проекту. В соответствии с ней "принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового зако-
нодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения".
Необходимо отметить, что отход от специфического служебно-правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих проявляется в дальнейшем и в самом законодательстве о государственной гражданской службе. Показательным примером последних лет здесь может служить Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации"» от 7 июня 2013 г. Данным Законом, призванным в принципе усовершенствовать правовое регулирование ведения кадрового резерва на государственной гражданской службе, был ликвидирован уникальный для отечественной правовой системы институт - приостановление служебного контракта. В соответствии со старой редакцией ч. 1 ст. 39 служебный контракт приостанавливался по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда; в связи с избранием или назначением гражданского служащего на государственную должность Российской Федерации и т.д.
В свое время введение института приостановления служебного контракта преследовало вполне очевидную цель: обеспечение стабильности служебных правоотношений. Гражданский служащий, например, призванный для прохождения срочной службы, мог - при приостановлении служебного контракта - твердо рассчитывать, что по окончании срока службы он вернется на замещаемую им ранее должность. Такой подход вполне ложился в рамки той самой континентальной модели государственной службы, которую авторы Концепции 2001 г. стремились сформировать в нашей стране.
Однако Федеральным законом от 7 июня 2013 г. институт приостановления служебного контракта был из законодательства о государственной гражданской службе исключен. Теперь во всех указанных выше ситуациях служебный контракт со служащим не приостанавливается, а прекращается с одновременным включением последнего в кадровый резерв с его согласия. Вполне понятно,
что данное изменение влечет существенное ухудшение положения самих гражданских служащих: вместо гарантированного сохранения должности они получают лишь теоретическую возможность заместить должность из той же группы, находясь в кадровом резерве.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона от 7 июня 2013 г. было указано, что необходимость такого изменения была вызвана тем, что "результаты проводимого Минтрудом России мониторинга реализации Федерального закона свидетельствуют о том, что механизм приостановления служебного контракта с включением гражданского служащего в кадровый резерв на практике не применяется". К сожалению, в данном случае ни эксперты Минтруда, ни разработчики законопроекта, очевидно, не озадачились вопросом: а почему, собственно, кадровые службы государственных органов предпочитали в случае возникновения обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 39 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", не приостанавливать служебный контракт, а прекращать его по различным основаниям? Между тем одной из основных причин сложившейся ситуации был тот факт, ч
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.