Д.О. Сиваков
ВОДНЫЙ КОНТРОЛЬ: СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов регламентируется в Водном кодексе Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ1 (далее - ВК РФ 2006 г.) и в ряде подзаконных актах.
Цель контроля за использованием и охраной вод - обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, в том числе реализацию прав и строгое исполнение обязанностей водопользователей. В ст. 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.2
Основная задача водного контроля заключается в обеспечении соблюдения требований к использованию и охране водных объектов. Водный контроль направлен против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. Кроме того, у него есть другие задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договоров водопользования.
Ещё одна задача контроля - обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.
Важная задача водного контроля, не указанная прямо в ВК РФ, - привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.
Отношения по использованию и охране вод подконтрольны, как отчасти, Ростехнадзо-
1 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
2 Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 118-120; Сиваков Д.О. Водное право: Учебно-практич. пособие. М.: Юстицинформ, 2007. С. 51-56.
ру, подчинённому Правительству РФ, так и Рос-природнадзору, подчинённому МПР России. О названных органах приняты Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370»3, от 30 июня 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»4.
Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:
- за использованием и охраной водных объектов;
- за безопасностью гидротехнических сооружений (далее - ГТС), соблюдением норм и правил их безопасности, кроме ГТС промышленности, энергетики и водного транспорта;
- государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.
Ростехнадзор осуществляет не только функции по контролю и надзору, но и принимает нормативные правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, безопасного ведения работ, связанных с пользованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики.
Итак, в полномочия Ростехнадзора входит контроль и надзор за соблюдением собственниками ГТС и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. В этом
3 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.
4 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2008. № 6(42)
смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые, стратегически важные, аспекты функционирования водного хозяйства. Возникает вопрос, какие же ГТС относятся к компетенции Рос-природнадзора? К их числу «методом исключения» следует отнести ГТС, обслуживающие сельское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс, водоснабжение. Однако в последнее время настоятельно ставится вопрос об окончательном упорядочении функций Рос-технадзора и Росприроднадзора в том числе, очевидно, и в области водных отношений. Есть радикальные идеи о воссоздании Госкомэкологии России, в котором предлагается сосредоточить основные контрольно-надзорные функции в сфере экологии.1
Но, не дожидаясь очередных реформ, существующие контрольно-надзорные органы должны взаимодействовать. Целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной эксплуатации ГТС комплексного назначения (для разных отраслей экономики).
Согласно ст. 24-25 ВК РФ, перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нём должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.
В новом ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (главным образом, МПР России). 25 декабря 2006 г. было принято Постановление Правительства России № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»2. Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору, далее назван круг должностных лиц этого органа, являющийся инспекторами по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.
В свою очередь, под федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и
1 Кузьмин В. На чистую воду. Совбез обсудил экологические проблемы страны // Р/Г. 2008. 31 января. № 19(4576). С. 1-2.
2 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 2). Ст. 259.
территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства, федеральными транспортом и энергетикой. В этот перечень попадают также водные объекты - среда обитания анадромных и катадромных видов рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения. Контролируются федеральными органами водные объекты и их части:
- используемые для нужд городов с населением в сто тысяч человек и более;
- для нужд предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду, объёмом более 15 млн. куб. м в год.
Согласно новому водному законодательству, контроль за использованием и охраной вод осуществляется в условиях увеличения роли договорных способов регулирования водных отношений. Поэтому проверкам Рос-природнадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные или муниципальные органы, вступающие в договорные отношения. Речь идёт о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ. Не должны «выпадать» из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы. Если же одна сторона договоров водопользования контролируется, а другая - нет, то нельзя будет говорить о равноправии сторон договоров.
Согласно ст. 10 ВК РФ, принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае его неиспользования или нецелевого использования, или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и не устранённые нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднад-зор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования.
Контроль в области водных отношений призван охватить «вторичное водопользование», возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. Но для такой
передачи требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа (ст. 19 ВК РФ). Законодатель лишь упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством (очевидно, на основании сделки). Однако условия этой сделки (плата, объём предаваемых прав и обязанностей) не раскрываются.
Как известно, к отношениям по договору водопользования применяют положения гл. 34 ГК РФ о договоре аренды. При этом, имеются основания применять в данной ситуации нормы о перенайме (ст. 615 ГК РФ). Теоретически возможно применение и норм о поднайме (субаренде).
Слабая урегулированность отношений вторичного водопользования может вызвать потерю государством реального контроля над использованием «переуступленного» водного объекта, а также вредные для экономики спекуляции правом водопользования. Следовательно, требуется постановление Правительства РФ, подробно регулирующее отношения передачи прав и обязанностей по договору водопользования. В этом случае контролирующие водные отношения органы получат наконец-то
«правила игры», соблюдение которых они обязаны будут обеспечивать.
Уже сейчас имеется возможность осуществления общественного контроля в области водных отношений. Это предусмотрено в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федера-ции»1. Согласно названному закону, Общественная палата контролирует деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления и проводит общественную экспертизу законопроектов и проектов нормативных правовых актов. В своей деятельности Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов для решения важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан России.
В связи с этим, общественный контроль в области водных отношений может касаться, в том числе, возникновения, изменения и прекращения прав на водные объекты. Безусловно, общественный контроль должен воспрепятствовать «ползучему» присвоению общедоступных водных объектов крупными инвесторами.
1 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.