етелвтетшво
Хотько А.В.
ВОПРОСЫ НОРМАТИВНОГО УТВЕРЖДЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ ЗЕМЕЛЬ
Вопросы отраслевой принадлежности и нормативного характера актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, порядка утверждения и опубликования таких актов, их обязательных объема и содержания при этом не имеют однозначного нормативного разрешения и единообразного подхода судебных правоприменителей, что приводит к частым земельным спорам по результатам кадастровой оценки земель.
Материал подготовлен с использованием правовых актов и судебной практики по состоянию на 1 марта 2011 года.
Ключевые слова: плата за землю, государственная кадастровая оценка земель, кадастровая стоимость, опубликование нормативного правового акта, акты налогового и земельного законодательства, объект кадастровой оценки земель, земельные споры.
Khotko A.V.
THE PROBLEMS OF NORMATIVE ADOPTION OF RESULTS OF THE STATE CADASTRAL LAND VALUATION
The problems of the branch belonging and the normative nature of the acts concerning the adoption of results of the state cadastral land valuation, the adoption and publication order of the acts of this kind and with their obligatory volume and content have no the unambiguous normative settlement and the uniform approach on the court law-appliers' part; this fact results in the frequent land disputes on the results of the state cadastral land valuation.
Keywords: land fee, state cadastral land valuation, cadastral value, publication of the normative legal act, acts of the tax and the land law, object of the cadastral land valuation, land disputes.
Хотько А.В.
1. Рациональное использование земель возможно только при условии равновесной реализации двух отраслевых принципов права: платность использования земли (пп. 7 п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 65 Земельного кодекса РФ)1 и экономически обоснованное налогообложение земли (п. 3 ст. 3 Налогового кодекса РФ).
С одной стороны, платежи за землю - земельный налог и арендная плата, являющиеся обязательными вне зависимости от факта ведения деятельности на земельном участке, - стимулируют землепользователей к эффективному использованию земли с положительным деловым результатом, предотвращают превращение земельных ресурсов в депо капитала и ускоряют оборот на рынке недвижимости.
С другой стороны, необоснованная плата за землю, являющаяся производной от неверно установленной базовой величины - кадастровой стоимости земельных участков, снижает коммерческую привлекательность земельных участков, превращает любой бизнес-план в «бизнес-утопию» в связи с неэластичностью земельных платежей, что приводит к отказу от ведения деятельности в пределах отдельных территорий и снижению деловой активности в целом.
В новейшей российской истории плата за землю впервые была нормативно введена Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю», устанавливавшим дифференцированные ставки земельного налога, которые служили основой для исчисления платы за землю и подлежали пересмотру в связи с изменением не зависящих от пользователей земли условий хозяйствования. Размер земельного налога не зависел от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев,
1 Здесь и далее ссылки на законодательство России приведены с использованием СПС «Консультант Плюс».
землепользователей и устанавливался в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
На начальных этапах развития рыночной экономики в России в отсутствие развитого рынка недвижимости жесткое нормативное закрепление размера платы за землю представляется вполне оправданным не только в связи с реализацией интереса государства по стабильному формированию доходной части бюджета, но и с точки зрения частного интереса субъектов землепользования в прогно-зируемости земельных платежей.
Такое законодательное установление размера платы за землю предотвращало возможность проявления субъективного усмотрения со стороны государственных органов при реализации в пределах их полномочий принципа платности за использование земли, не создавало основы для возникновения массовых конфликтов частных интересов с публичными, не стимулировало обладателей прав на землю к такому же массовому обращению в суд за защитой своих прав, но и не отражало в полное мере различия в экономической ценности земли на огромной территории нашей страны.
В дальнейшем в рамках реформирования системы налогообложения Российской Федерации произошло изменение подходов к налогообложению земли, а именно переход к налогообложению земельных участков исходя из величины их кадастровой стоимости.
В настоящее время определенная при государственной кадастровой оценке земель (ГКОЗ) кадастровая стоимость земельных участков приобретает статус обязательной базовой величины после ее нормативного утверждения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и применяется с момента внесения ее в государственный кадастр недвижимости в качестве экономической характеристики.
При том, что плата за землю исчисляется по данным ГКОЗ уже в течение пяти лет, актуальными сейчас являются вопросы отраслевой принадлежности и нормативного характера актов об утверждении результатов ГКОЗ, порядка утверждения и опубликования таких актов, их обязательных объема и содержания при этом. Неопределенность в подходах к разрешению этих вопросов приводит к частым земельным спорам по результатам кадастровой оценки земель.
Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении результатов ГКОЗ правоприменители однозначно относят к нормативным правовым актам,2 несмотря на то, что, как справедливо отмечено учеными,3 принятие таких актов не является итогом процесса реализации уполномоченным органом правотворческой функции, а сами акты не содержат в себе правила поведения, обязательные к исполнению и приводящие к возникновению, изменению или прекращению правоотношений, т. е. собственно правовых норм.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (п. 10) указал, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.
При этом высший суд допустил, что в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения, в связи с чем отсутствие в самом нормативном правовом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.
В большинстве своем акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении результатов ГКОЗ содержат результаты оценки в цифровом виде в форме приложений с перечнем удельных показателей кадастровой стоимости по видам функционального использования либо перечнем кадастровой стоимости земельных участков.
Кадастровая стоимость, указанная в таких приложениях, в силу ст. 390 Налогового кодекса РФ является величиной, обязательной для применения неопределенным кругом лиц, тем не менее, указанные приложения с большой натяжкой можно признать содержащими положения нормативного характера.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В этой связи одним из наиболее распространенных доводов землепользователей при оспаривании в суде результатов ГКОЗ является отсутствие официального опубликования в полном объеме актов об утверждении результатов такой оценки с приложениями.
2 Постановление Президиума ВАС РФ от 25 марта 2008 г. № 9504/07 по делу № А72-7891/2006; вопрос 7 Обзора законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2008 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 28.05.2008 г.) (здесь и далее ссылки на судебные акты арбитражных судов приведены из Банка решений арбитражных судов. См.: http://ras.arbitr.ru).
3 Справка от 19 декабря 2007 г. к заседанию НКС при ВАС РФ // http://www.
arbitr.ru/nks/.
Федеральное законодательство строго регламентирует порядок принятия, обнародования и вступления в силу федеральных нормативных правовых актов. Положения Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, устанавливают, что не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат.
Порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации определяется законами субъектов России.
Например, Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 г. № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» называет правотворческим органом в том числе и Правительство КЧР, постановлениями которого утверждаются результаты ГКОЗ в Карачаево-Черкесской Республике. Согласно указанному республиканскому закону нормативные правовые акты в Карачаево-Черкесской Республике подлежат обязательному официальному опубликованию в том случае, если, в частности, затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Определяя порядок официального опубликования нормативного правового акта в республике, названный закон не допускает их опубликование в неполном изложении.
Исключительную важность соблюдения порядка обнародования нормативных правовых актов подчеркнул Конституционный Суд РФ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.