ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 9, с. 13-22
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
© 2008 г. В. Ф. Ломакина1, Н. Ю. Хаманева2
Важным направлением развития административной реформы в Российской Федерации остается совершенствование института государственной службы.
Государственные служащие - это особая категория работников, основной задачей которых является создание благоприятных условий для обеспечения эффективной деятельности в различных сферах общественных отношений (в экономике, аграрно-промышленном секторе, на транспорте, в сфере охраны общественного порядка и безопасности, социально-культурной и административно-политической сферах). Не менее значима роль государственных служащих и в сфере защиты прав и охраны законных интересов граждан. Именно от принимаемых ими квалифицированных решений зависят восстановление справедливости и определение наказаний в отношении лиц, виновных в нарушении правового статуса граждан.
Одним из современных аспектов института государственной службы является соотношение административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе. С учетом того, что этот институт традиционно рассматривается в рамках именно административного права, как подотрасли права публичного, возникает вопрос, следует ли распространять на него действие норм трудового права, относящихся к частному праву, либо нужно вообще вывести государственно-служебные отношения из сферы действия трудового права, обеспечив их в рамках своей отрасли права необходимой нормативной правовой базой.
В 2003 г. был принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", где впервые на законодательном уровне закреплены три разновидности государственной службы, существующие в нашей стране: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Эти виды служб с учетом их различий должны регламентироваться соответствующими законодательными актами. В 2004 г. принимается Федеральный закон "О государственной гражданской службе
1 Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
2 Заместитель Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Российской Федерации", который внес серьезные изменения в регулирование этого вида государственной службы. Данный Закон определяет отношения, связанные с прохождением службы, устанавливает правовой статус государственного гражданского служащего и т. д.
К основным элементам прохождения государственной гражданской службы относятся: поступление на службу; аттестация и повышение квалификации; присвоение чинов; перевод на другую должность; поощрение; привлечение к ответственности; прекращение службы.
Невыполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей недопустимо. В противном случае они подлежат соответствующим видам правовой ответственности, установленным законодательством Российской Федерации.
Проблемы ответственности в сфере государственного управления всегда привлекали внимание ученых. Большая заслуга в их разработке принадлежит советским ученым-юристам (Е.А. Агеевой, Б.М. Лазареву, О.Э. Лейсту, А.Е. Луневу, Н.С. Малеину, В.М. Манохину, Е.В. Шориной и многим другим), которые исследовали институт юридической ответственности в сфере государственного управления в различных направлениях. Их идеи и выводы о понятии, сущности и особенностях правовой ответственности государственных служащих, о необходимости комплексного подхода к изучению этой дефиниции, о сочетании и эффективности различных видов ответственности, применяемых к государственным служащим за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение поручаемых решений, являются и в современных условиях развития общества основой для дальнейшего развития и совершенствования данного института административного права.
В этой связи представляется уместным напомнить определение понятия ответственности в сфере государственного управления, сформулированное в монографии сотрудников сектора административного права Института государства и права АН СССР (ныне Институт государства и права РАН). Звучит это следующим образом: "Ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, при-
знанный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых - восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления" .
Данное определение понятия ответственности позволяет не без оснований утверждать, что оно является комплексным понятием, отражающим сущность этого явления в различных аспектах, которое, на наш взгляд, является актуальным и в современных условиях. Понятие ответственности, сформулированное в названной монографии, рассматривается учеными, во-первых, как процесс неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей субъектов управления, куда включаются стадии сознания, поведения и следствий наступившего отрицательного социального результата как основания для ретроспективного воздействия. Во-вторых, как связь и взаимодействие ряда субъектов по поводу юридического факта нарушения обязанностей субъекта управления, связь отвечающего, т. е. того, чей интерес или право нарушено, и того, кто призван реагировать на нарушение; связь, развивающаяся во времени и в пределах компетенций этих субъектов, в конечном счете определяющая суть этого вида правоотношений. В-третьих, как цель воздействия на самого нарушителя, потерпевшую сторону и иных участников управления, на которых распространяется профилактическое влияние от-
4
ветственности.
Таким образом, юридическая ответственность в государственном управлении означает, что субъект управления, кому поручено выполнение соответствующих функций, претерпевает неблагоприятные последствия за принятие им противоправных решений, ненадлежащее осуществление возложенных на него задач и функций. Функции государственного управления осуществляют непосредственно государственные служащие.
Эта категория субъектов права подлежит системе юридической ответственности, которая яв-
3 Ответственность в управлении / АН СССР. Институт государства и права / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. М., 1985. С. 24-25.
4 См.: там же.
ляется общей для всех граждан Российской Федерации. Вместе с тем, они несут и специальную ответственность, предусмотренную действующим законодательством, исходя из своего правового статуса.
На необходимость усиления ответственности всех звеньев государственного аппарата, на обеспечение ответственности государственных служащих в соответствии с правовыми нормами, с их компетенцией неоднократно обращалось внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, где четко прослеживается взаимосвязь двух факторов, обеспечивающих ответственность государственных служащих. Это -объективная необходимость четкого законодательного регулирования ответственности государственных служащих в соответствии с их задачами и функциями и неотвратимость несения ответственности за неправомерные решения (действия).
Вместе с тем анализ законодательства и иных нормативных правовых актов, устанавливающих деятельность органов исполнительной власти, показал, что современный механизм юридической ответственности государственных служащих определен в них с разной степенью детализации и не всегда единообразно решены некоторые вопросы ответственности указанных субъектов в сфере государственного управления. Если говорить о должностных лицах, то они во многих случаях вообще не привлекаются к ответственности, несмотря на то что правонарушение имело место, однако руководитель ограничился в отношении виновного лица лишь устным замечанием или беседой. Такая ситуация вполне возможна, и мы не призываем за каждое незначительное правонарушение привлекать к ответственности. Тем не менее, когда нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов со стороны конкретного должностного лица носят регулярный характер либо их последствия весьма значительны, привлечение к ответственности должно быть обязательным. К сожалению, в настоящее время в законодательстве о государственной службе нет определения понятия "должностное лицо". Соответствующая норма-дефиниция дана лишь в примечаниях к ст. 285 УК РФ и к ст. 2.4 КоАП РФ, хотя именно должностные лица являются специфической и очень важной категорией государственных служащих. Это понятие теснейшим образом связано с применением мер юридической ответственности.
В науке административного права должностные лица рассматриваются как специальный субъект ответственности. Это выражается в том, что у данной категории лиц ответственность за свою деятельность более высокая. Субъектами некоторых правонарушений могут быть только
должностные лица; в ряде случаев они несут ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных им лиц и т.д. Все это обусловлено тем, что должностные лица играют ведущую роль в государственном управлении, и последствия их нарушений могут быть значительными.
Следует отметить, что в законодательных актах чаще всего содержится общая формулировка о том, что должностные лица органов государственной власти "несут ответственность в установленном законом порядке". Лишь в некоторых из этих актов определяются конкретные виды нарушений и соответствующий им вид ответственности. Так, согласно Федеральному закону "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. начальник таможенного орган
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.