ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2014 • № 5
РОССИЙСКИЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
А.Н. ВОРОБЬЁВ
"Захват государства": качество институтов и режимные деформации
(Поиск подхода и операционализация)
В статье предпринимается попытка концептуализации и операционализации понятия "захват государства" (state capture). Акцент делается на процессах, сопровождающих или являющихся следствием режимных трансформаций в государстве, в результате или по мере развертывания которых ряд его институтов начинает функционировать достаточно специфическим образом.
Ключевые слова: демократический транзит, государственные институты, "захват государства", коррупция, нечестная конкуренция.
The paper attempts to conceptualize and operationalize the idea of "state capture". Accent tums on processes which accompanying or sequencing from regime transformations in a state, whose result makes a number of state institutions fonction in a very sufficiently specific manner.
Keywords: democratic transition, state institutions, state capture, corruption, unfair competition.
Как показывает опыт, современные процессы демократизации могут приводить не только к появлению консолидированных демократий, но и разного рода режимов, от них далеких, - от очевидно авторитарных до "демократий с прилагательными". С подобными различиями политическая наука пытается "справиться", предлагая альтернативные объяснительные модели, выдвигая структурные или процедурные факторы, ответственные за провал (успех) демократических транзитов.
Это особо характерно для "третьей волны демократизации" [Huntington, 1992; Sorensen, 1998; Schneider, Schmitter, 2004], которая сопровождалась не только значительными институциональными и социальными изменениями, часто дискретного характера. Ей сопутствовало и возникновение ряда различных негативных эффектов: усиление внутренних конфликтов (Азербайджан, Таджикистан, Сербия, Хорватия, боснийская часть "большой" Югославии); ограничение политической конкуренции (Белоруссия и Казахстан); рост коррупции и нестабильность институтов.
Одним из негативных аспектов шокового изменения государственных институтов и режимных трансформаций может быть рост коррупционных проявлений, в особенности при отсутствии разработки и внедрения своевременных ограничительных мер. Наиболее опасный аспект коррупции - политический, позволяющий форматировать политическую конкуренцию, ограничивать доступ к власти и использовать
Воробьёв Антон Николевич — преподаватель кафедры теории политики и политического анализа Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики.
I стадия
Демократическое государство
Качество институтов (хрупкие)
II стадия
Качество институтов (стабильное)
Захваченное государство
Доступ к власти (ограничен)
Рис. Модель процесса захвата государства.
государство как инструмент получения политической ренты для определенных закрытых групп [Political... 2002; Мониторинг... 2004]. Такую ситуацию в определенной степени описывает аналитический концепт "захват государства" (state capture).
Чисто нормативное понимание данного феномена как a priori плохого, без попытки выявления механизмов функционирования "захвата" непродуктивно. Этот концепт не следует сводить только к политической коррупции. Интерпретация его как исключительно коррупционного проявления и выстраивание аргументации с опорой на исследования, во многом фиксирующие ценностные ориентации, чревато риском излишней генерализации, приводящей к "концептной натяжке" или упрощениям [Sartori, 1970]. Точно так же использование термина "по умолчанию" без выделения ключевых характеристик процесса делает незаконченной операционализацию концепта. В этой связи задача данной статьи - прояснить исследуемый концепт, встроив его в систему функциональных характеристик государства1, по возможности избегая нормативных оценок и избыточного описания деталей его "захвата".
"State capture": сущность концепта
Понятие "захват государства" часто наделяют сильно отличающимися определениями. В такой ситуации целесообразно произвести "очистку" термина: необходимо, например, разграничить его с практиками, приписываемыми ему безосновательно [Ильин, 1997, с. 18]. В первую очередь, от него нужно отделить понятие "захват власти", при котором с помощью силовых действий к управлению приходит нелегально (иногда легитимно) группа единомышленников, что, как правило, приводит к радикальному перестроению институциональной системы или к "дискретным" институциональным изменениям [North, 1990]. Также не стоит понимать под "захватом
1 Одна из наиболее важных из них - государственность как таковая, которая и отличает государство от территориальной политики (см. [Мельвиль, Миронюк, Стукал, 2012; Мелешкина, 2011а; 2011б; Пут, Meleshkina, БШка!, 2012]).
государства" аннексию территории признанной международным сообществом страны в результате внешней агрессии. Логика "захвата государства" не подразумевает применения силовых средств для достижения поставленных захватчиком целей. Этот процесс - ненасильственное изменение институциональной системы (особенно перераспределения ресурсов и правоприменения), осуществляемое за счет механизмов экономического и политико-административного характера, что и обусловливает связь рассматриваемого концепта с феноменом коррупции [Hellmann, Kaufmann, Jones, 2000; Нисневич, Стукал, 2012]. Наиболее точно такие вещи вписываются в логику порядков ограниченного доступа, при котором формирование нового демократического режима невозможно лишь на основе импорта идеальных демократических институтов и их адаптации к существующему контексту [Норт... 2012].
Важно отметить, что "захват государства" рассматривается исключительно как концепт, в котором присутствует нормативная компонента, и признается негативным процессом, деструктивным для функционирования институциональной системы государства. Однако выделяемые в подходах признаки захвата можно найти и в исторических примерах: в относительно стабильных монархиях, вождествах, городах-полисах [Кревельд, 2011, с. 22-50, 159-234]. Так, в последних государство отождествлялось с собственностью, и данный факт не приводил к дисфункциям институциональной системы, а скорее, позволял консолидировать политическую волю. То есть захват государства может осуществляться и в интересах его сохранения, что позволяет минимизировать здесь нормативную компоненту.
В связи с этим целесообразно выделить ядро концепта, в которое будут включаться факторы аккумулирования ренты и использования государства как инструмента в интересах определенного индивида или их группы. Обращение к существующим теориям, которые начали разрабатываться в начале 2000-х гг., позволяет выделить два базовых подхода к исследованию феномена "захват государства". Это, во-первых, применяемый в основном Всемирным банком (ВБ) и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) микроподход, сфокусированный на поведении фирм-агентов по отношению к государству и их деятельности по максимизации собственной прибыли. В некоторых случаях данный процесс именуется "скупкой государства" [Нисневич, Стукал, 2012]. Во-вторых - макроподход Л. Брушта, когда акцент исследования смещен на институциональные изменения, чей характер не столь радикален и дает возможность говорить только об искажении институциональной системы [Omelyanchuk, 2001; Bruszt, 2001].
"Захват государства": микро- и макроэкономические подходы
В рамках микроподхода Д. Хеллмена, Д. Кауфмана, Д. Джонса и др. он рассматривается как одна из форм коррупции, способствующей получению экономическими агентами доступа к регулированию общественных отношений. Агенты с помощью частных платежей должностным лицам и политикам воздействуют на формирование базовых правил игры (включая законы, нормативные правовые акты, решения). Конечная цель - извлечение собственной выгоды. То есть "захват государства" здесь воспринимается как одно из измерений многомерного феномена нелегального влияния на государственную систему. А теневые практики разделены на три группы:
- непосредственно "захват государства" - процесс, связанный с форматированием правил игры за счет незаконных и непрозрачных платежей лицам, принимающим государственное решение, которые могут изменить его в пользу плательщика;
- административная коррупция - нелегальные отношения между экономическим агентом и чиновником, позволяющие избирательно влиять на правоприменительные практики в отношении, например, фирмы-захватчика путем незаконных и непрозрачных платежей;
- влияние - возможность воздействия на формирование правил игры без помощи прямых незаконных и непрозрачных платежей, то есть за счет легальных способов [Hellmann, Kaufmann, Jones, 2000; Hellmann... 2000; Hellmann, Kaufmann, 2001].
Следуя такой логике, по объекту захвата можно выделить различные органы власти, в юрисдикции которых находятся инструменты регулирования потенциальной выгоды "захватчиков". Захват будет производиться в точках наибольшей концентрации экономической власти - тех органах, чьи полномочия неоправданно широки.
В подобном контексте главная цель проводимой ЕБРР серии исследований - поиск мер по сдерживанию и, соответственно, диагностированию степени "захвата государства", а также выявление его источников, модели их поведения и эффекты, возникающие вследствие проявления изучаемого феномена. Была проверена и гипотеза о существовании связи между уровнем гражданских свобод и возможностями сдерживания "захвата государства". Линейная зависимость выявлялась здесь лишь в двух странах из выборки 2000 г. - Белоруссии и Узбекистане. В остальных корреляционный анализ продемонстрировал зависимость в виде обратной параболы ("перевернутой С/"): расширение сферы гражданских свобод не могло компенсировать потерю централизованного контроля, существовавшего при прежнем режиме [European...].
Однако в микроподходе содержится несколько проблемных областей, ограничивающих его применение: специфика понимания захвата государства сводится к мерам сугубо экономического и нелегального или криминального характера. Подходу присущ и определенного рода ун
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.