ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2007. № 1(25)
Р.А. Тургунбаев
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО КАК СЛОЖНОЕ СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ (КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА)
и его роли в процессе правового регулирования,
Объективной закономерностью экономического и социального прогресса Кыргызской республики является необходимость совершенствования законотворческого процесса. Создание законодательных актов есть разновидность правотворчества. Законотворчество имеет ряд особенностей, который делает целесообразной и необходимой его специальную научную разработку. Главное состоит в том, что речь идет о специфике подготовки и принятия законов, обладающих высшей правовой силой в системе нормативных правовых актов. Это означает, что, изучая проблемы законотворчества, мы полнее и разностороннее можем раскрыть сущность и действие принципа верховенства закона как неотъемлемого условия построения правового государства.
Законотворчество как сложное социальное явление всегда привлекало к себе внимание со стороны ученых - государствоведов. Тем не менее, вопросы о понятии правотворчества вообще и законотворчества, в частности, о круге охватываемых ими явлений и процессов, о соотношении законодательного и законотворческого процессов, до настоящего времени являются дискуссионными.
Обобщая многообразие мнений по определению сущности законотворческого процесса
можно выделить два основных научных подхода к его определению.
Первый из них может быть охарактеризован как широкий. Сторонниками широкого подхода являются С.С. Алексеев, А.Т. Ащеулов, Пи-голкин, В.М. Горшенев, А. Нашиц, Х.Т. Адилкара-ев, А.А. Таранов, А.К. Котов и др. Согласно их пониманию законотворческого процесса, оно не ограничивается лишь изданием нормативных актов, а охватывает более широкий круг процес-
сов: выявление потребности в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, направление и характер регулирования, подготовка нормативного акта. «Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам», - считает А. Нашиц1.
Однако каждый из сторонников широкого подхода отстаивает свое понимание начала законотворческого процесса. Рассматривая ниже позиции различных исследователей в отношении
1 Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.: Прогресс, 1974. С. 256.
правотворческого процесса, отметим, что данные положения применимы также и к законотворческому процессу, как основной разновидности правотворческого процесса.
По мнению ученых, правотворческий процесс - это «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер»1. В.М. Горшенев, например, считает, что процесс создания норм права состоит из трех основных этапов: 1) подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия правотворчества); 2) обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия правотворчества); 3) введение в действие нормативного акта (решающая стадия правотворчества )2.
Право и государство зарубежных стран
Однако за последнее время все большее число ученых отстаивают самое широкое понимание законотворческого процесса, предлагают расширить его рамки за счет таких фаз, как планирование, прогнозирование и информация, ввести так называемую «предпроектную» стадию. Предпроектный этап по-разному именуется в юридической литературе: этапом формирования права, этапом выявления потребности в правовом регулировании, стадией предзаконодатель-ной деятельности3. Таким образом, итогом законотворчества выступает результат - закон. Но это лишь промежуточный, первичный итог, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.
Представители второго подхода, который может быть охарактеризован как узкий, сводят законотворческий процесс только к процессу принятия законов в законодательном органе, т.е. к законодательному процессу. Крайней позицией является включение в понятие законотворчества только процесса издания нормативных актов,
1 Адилкараев Х.Т. Законотворческий процесс в Республике Узбекистан: вопросы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1995. С. 13.
2 Платонов В.М. Законодательный процесс: как ему развиваться? // Журнал росс. права. 2000. № 2. С. 7-12.
3 Парламент и законодательная власть Казахстана: Монография
/ Под ред. А.А. Таранова. Алматы: Жеты жаргы, 1995. С. 36.
без процедуры подготовки проекта нормативного акта, его опубликования. Процедура правотворчества включает общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, т.е. в процессе издания нормативных актов. Данное предложение представляется недостаточно обоснованным. Законотворческий процесс не ограничивается только процедурой прохождения закона в законодательном органе , а включает в себя также процедуру подготовки законопроекта. Отказ в принадлежности к законотворческому процессу стадии подготовки законопроекта снимает ответственность за создание закона и его качество с авторов и разработчиков, приводит к отсутствию гласности в этой области. Относительно стадии опубликования законов она является необходимой стадией законотворческого процесса, без которой он не может считаться законченным, так как в этом случае закон просто не может вступить в силу.
Если взять за основу подобное определение законодательного процесса, то тогда понятия «законотворческий процесс» и «законодательный процесс» сливаются, становятся идентичными друг другу. Так, например, В.М. Платонов делит законодательный процесс на три этапа: «Первый этап - предварительный - включает в себя выявление потребности в правовом регулировании. Особое значение здесь приобретают «правовые ожидания», лоббизм, действия политических партий, позиция экспертов, прогнозирование и т.д. Второй этап - собственно подготовка законопроекта. И третий этап - принятие закона. Сюда включается внесение проекта на рассмотрение парламента, его обсуждение, голосование, подписание закона, опубликование и доведение до адресата»4.
В учебнике «Государственное право буржуазных и развивающихся стран», изданном в 1989 г., первой стадией законодательного процесса названо выявление потребности в принятии закона. Однако это стадия законотворчества, а не законодательного процесса: государственные органы, научные организации не всегда могут быть сами участниками правоотношений, со-
4 Платонов В.М. Указ. соч. С. 7-8.
ставляющих законодательный процесс. Необходимость регулирования общественных отношений посредством закона можно определять различными способами, используемыми в юридической, политической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституцией, законами, парламентскими регламентами.
Другие ученые предлагают различать процесс законотворчества и законодательный процесс, что, на взгляд автора, является более правильным. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, может иметь два значения: как порядок деятельности (в данном случае по созданию закона), или как сама эта деятельность. Данная деятельность осуществляется законодательным органом Жогорку Ке-неша, главой государства, Правительства, народной инициативой.
Итак, законотворчество - более широкое понятие, охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается только
Следует помнить, что законотворческий процесс начинается с предзаконодательной деятельности, включающей выявление потребности в правовом регулировании определенных общественных отношений, прогнозирование последствий принятия закона и др. Таким образом, законодательный процесс является основной частью законотворческого процесса, начинается с внесения субъектом права законодательной инициативы проекта закона в Жогорку Кенеша и завершается промульгированием, т.е. подписанием принятого закона главой государства и официальным опубликованием закона.
Такой же позиции придерживаются и авторы монографии «Парламент и законодательная власть Казахстана» под редакцией А.А. Та-ранова, деля законотворческий процесс на три этапа: 1) предпроектный этап, предшествующий принятию решения о подготовке проекта законодательного акта; 2) проектный этап, включающий в себя деятельность, начиная с принятия официального решения о разработке проекта закона и кончая внесением законопроекта на ра-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2007. № 1(25)
изданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры т.п.).
Как правильно отмечает А.К. Котов, необходимо различать законотворческий процесс и законодательствование. Кроме того, отождествление законотворческого процесса и законо-дательствования исключает из первого законотворческие органы (планирующие, разрабатывающие проекты законов), инициаторов законопроектов (тех, кто определил и обосновал социальную потребность в разработке конкретного закона), а также экспертов и консультантов. Понятно, например, что в условиях разделения единой государственной власти на ветви Правительство может быть законотворческим органом, но не может стать органом законодательным, т.е. издавать законодательство1.
1 Котов А.К. Демократизация законотворческого процесса и стабильность законодательства // Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы: Материалы Международной научно-практич. конференции. Алматы, 1997. С. 89-93.
ссмотрение правотворческого органа; 3) этап формирования правотворческого решения по существу, включающий в себя действия по изданию законодательного акта - от внесения проекта на обсуждение правотворческого органа до его опубликования2.
Что касается нормативного правового регулирования дан
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.